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荷兰高效教育督导如何炼成

发布时间:2021-06-03 作者:徐晖 来源:中国教育报

编者按

教育督导制度,是保障教育政策有效落实、规范办学行为、提高教育教学质量、推进教育治理现代化的重要手段。中共中央、国务院印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出,到2022年基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。教育督导,是世界各国教育改革的重点。荷兰、法国、英国、美国等国家由于起步较早,目前已经形成了一套行之有效的教育督导制度,对于我国探索建设中国特色社会主义教育督导体制机制,具有一定的借鉴意义。

荷兰宪法规定,公民有创建学校、组织教学、确立建校理念的自由,学校教学质量由国家教育督导局负责监管,教育督导的重要性不言而喻。

荷兰国家教育督导局隶属于教育文化科学部,但法律规定教育文化科学部不得对其进行过度干预。荷兰国家教育督导局具有相对独立性,拥有独立的办公地点、独立的经费预算。

自1801年创建至今,荷兰国家教育督导局在其漫长的发展与完善过程中,逐渐形成了具有自身特点的教育督导体制机制。

督导准绳:法规体系日渐完备

重视相关法律法规的制定,是荷兰教育督导的重要特点之一。

荷兰针对各级各类教育都制定有相应的法律和规定,并于2002年颁布教育督导的特别法律《教育督导法》,《教育质量评估框架》(附评估标准)、《评估等级规定》、《优秀学校计划》、《后续检查规定》、《学校系统监督制度》、《财务管理规定》、《财务连续性风险规定》、《财务合法性和有效性规定》等一系列督导评估制度及各项配套措施紧随其后,明确了督导局工作内容、督导基本原则以及督导框架,为保障和提高教育质量提供了依据与遵循。

荷兰国家教育督导局工作范围广泛,涵盖初等教育、特殊教育、中等教育、中等职业教育、成人教育、职业教育与培训和高等教育等,其主要职责包括激励学校和教育机构保持和改进教育质量,对机构教育质量和国家整体教育状况进行评估;与所有的目标群体和利益相关者保持沟通;向公众报告评估结论;负责对考试行为和考试质量加以监管;作为调解机构受理学校教育质量相关投诉;对市政负责的儿童游乐场设施安全予以监管;受理性骚扰、性虐待、心理和身体暴力、歧视和激进行为等事务;等等。

荷兰督导制度基本原则包括保障基本质量、鼓励改进、激发超越、强调董事会责任,意在客观评价基础上,通过建立激励和问责机制促进学校改进工作,切实提高教育质量。督导局的监督围绕教育机构职责展开,保障法律规定的质量标准,鼓励追求自设的质量目标。机构检查每4年一次,后续检查视其质量保证体系评估结果而定。

为有效实施教育督导,荷兰国家教育督导局还制定了督导框架,并根据督导要素出台了一系列质量标准,主要包括学生成绩如认知成绩和社会能力,教学过程中的课程、学生发展、教学法和辅助支持,学校安全和教学环境,质量保障、质量文化、问责和对话以及财务管理的连续性、适宜性和合法性等。其中前三项针对学校,后两项针对董事会。

学校督导:董事会发挥突出作用

荷兰教育督导由国家统一管理实施,地方政府发挥的作用较弱。强调和突出学校董事会的责任,是荷兰教育督导的一个特点。

荷兰的公共教育是由私立的法人机构举办的,这些机构由基金会、联盟或协会构成,以集团经费拨款的形式从政府获得资助。这些机构通常就是一所或多所学校的董事会。《教育督导法》规定,学校董事会是负责教育质量的机构,须制定教育质量保障及改进的政策,并确保学校财务状况良好。

学校董事会在督导过程中作用突出。董事会或学校须提交年度报告、战略计划、指导手册等文件。督导局在校内调查时,也会涉及学校董事会访谈、学校管理者或专家访谈、学校教师访谈、学生访谈、家长访谈以及教室课程观摩、学校指导系统调查等。在此过程中,督导局调查收集的信息包括学校经费、学校规模、学生入学、教育成果、职工人员构成等。

大致而言,督导局的督导工作分为三种基本类型,包括:基本质量保障督导,即对所有学校是否符合核心标准(成果、发展、教学和安全)进行全面调查;风险学校督导,即对有风险的学校对照核心标准进行检查;优秀学校督导,即激励督导,优秀学校应董事会要求自愿接受调查,须提交有效的、可靠的、最近的(不超过两年)自我评价,督导局对照所有标准全面调查。督导评估结果划分为四个等级,即优秀、满意、欠佳、较差。评估结果的有效期为4年,若评估结果不优秀也要对公众发布。

财务督导:教育经费严格使用

以财政拨款和经费使用情况监控为抓手,提升教育质量而实施的财务督导,是荷兰教育督导的又一个特点。荷兰宪法规定教育免费,公立教育和私立教育机构都可获得国家经费资助。学校董事会从政府获得的经费可自行支配,用于教育的各项开支,董事会是可以破产的私立法人机构,必须向政府报告教育和财务的年度状况。

董事会负责发布学校的财务年度报告,该报告需经会计进行评估,董事会财务合法性的评估要依据会计的意见。在财务监督中会计做了大部分工作,督导工作成效取决于会计工作的质量。到学校现场实施的督导称为一线督导,不到学校的称为二线督导,督导局对会计实施二线督导。督导局发布与会计的协议,要求每年评议会计调查的样本,评议结果以表现欠佳会计名单的形式发布在《教育财务状况报告》中。

董事会负责发布纸质或电子版学校财务效益报告,内容包括未来3—5年的财务计划。督导局则会根据具体指标分析潜在风险,如偿还能力(长期信用)、资金流动性(短期信用)、收益性(年末财务效益)等。董事会为非营利性机构,如果存在风险就要开展进一步调查。若财务连续性有问题,需要建立更严格的监督机制。

督导监测:专业评估保障质量

为保证督导质量,荷兰国家教育督导局设有一名质量负责人,受理学校对督导的反馈。同时,教育文化科学部也设立了“建议委员会”(Committee of Advice),负责对督导局监管。

督导局设首席督学1人,总督学3人,分别负责小学和特殊教育、中等教育与高等教育以及职业与成人教育。督导局在荷兰的东西南北四座城市设置地方办公室,每个办公室设一名协调督学(Coordinating Inspector)。督导局528名正式员工中有专职督学220名、初等教育督学90名、特殊教育督学22名、中等教育督学30名、职业教育和培训督学42名、高等教育督学10名、财务监督督学26名以及数据分析专家和辅助人员。

荷兰国家教育督导局规定,督学须具备大学及以上的工作水平与思维能力,了解教育领域状况,有研究、数据分析和管理能力,有规划和组织能力,具有对机构和社会的敏感性,能与人合作,能做出判断,具有雄辩的口才以及良好的写作能力。荷兰对督学设置了较高的标准和严格的选聘制度,提供培训、研讨和课程等,促使其专业化水平不断提高。督学基本都由资深教育专家、行政管理专家和学科专家组成。

督导局针对所开展的调查出具评估报告,由督导组组长负责撰写,目的是促进学校和董事会改进教学质量。同时,督导局会给家长发布一份深入浅出的总结性报告。每份报告由三部分构成,包括哪些方面做得好、哪些方面在要求的标准之上、哪些方面不够好需要改进。督导局负责发布《优秀学校评估报告》《风险学校评估报告》《董事会评估报告》《教育状况年度报告》《教育财务状况年度报告》以及各种系统性评估(跨部门)报告和主题报告,主题涵盖弱势群体教育、社会素质、阅读障碍、语言教育、公民教育等方面。

对于评估等级在欠佳以下的学校,督导局会将名单公布在官方网站上,在评估报告中责成学校在一年期限内提高办学质量,将利益相关者的责任加以说明,并通知家长、所属市政等。督导局与此类学校的董事会召开一至两次会议,就恢复性措施和补救性干预达成一致意见,约定于一年后对核心标准再次检查核实。

尽管国情不同,但荷兰教育督导制度的相关做法对我国教育督导改革仍具有一定的启示意义。比如,荷兰出台《教育督导法》,制定督导框架和一系列质量标准,为督导工作的开展提供了依据和遵循;荷兰国家教育督导局与教育文化科学部相对独立,对于保障督导工作的客观、公正起到了一定的作用;为督导队伍建设制定了较高的标准和严格的聘用程序,保障了督导专职人员的质量和专业性;采取一系列措施如提供培训、研讨和课程等,使督学专业化水平不断提高。此外,荷兰国家教育督导局在制定督导框架和指标时,广泛听取各级各类教育主管部门、办学主体和利益相关者意见,力求反映集体共识;在督导报告中也反复征询学校、政府、社区及家长的需求,督导系统形成了横向和纵向的沟通机制。

探索建立具有我国特色的教育督导体制机制,可借鉴荷兰相关做法,进一步完善法律法规和质量标准的制定,建设一支专业化、高标准的督学队伍,注重督导评估的独立性和客观性,反映各利益主体的需要和诉求,扎实推进教育督导体制机制向法治、专业和独立的道路稳步迈进。

(作者单位系中国教育科学研究院国际交流处)

《中国教育报》2021年06月03日第9版 

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